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出版业在传承文明、培育民族精神、提高公民素质、促进经济稳步的增长、推动社会进步、增强综合国力等方面发挥着及其重要的作用，是繁荣社会主义文化，丰富人民群众的精神文化生活的重要保障。近年来，随着新闻出版产业的快速的提升，新闻出版产业作为科技含量高，资源消耗低，环境污染少，涉及领域广，产业链条长，投入少，产出大，发展的潜在能力好的朝阳产业，慢慢的变成了国民经济的重要组成部分，成为经济发展新的增长点和经济结构调整的着力点，在中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局中凸现出逐渐重要的地位和作用。
为加强出版业管理，我市于1997年出台了《北京市图书报刊电子出版物管理条例》和《北京市音像制品管理条例》两个地方性法规（以下简称两个条例）。但是随着出版体制改革的不断深化和上位法的先后修改，改变了两个地方条例的立法基础和适用环境，两个条例已不再适应出版业发展的需要。废止两个条例，制定新的条例，以适应出版业发展的新形势并为本市出版业健康发展提供有力的法制保障，已成为当务之急。为此，市人大常委会教科文卫体办公室专门开展《北京市出版立法研究》课题调研，为《北京市出版条例》的立项论证和立法工作提供帮助和支持。
北京是全国的政治文化中心，是全国的出版发行和版权贸易中心。北京出版业的发展辐射全国、影响世界，被誉为全国出版业发展的晴雨表、方向盘，在全国出版业具有举足轻重的地位。截至2008年底，北京地区共有图书出版单位237家，占全国的41%；报刊3169种，占全国的27%；音像出版单位158家，占全国的44%；电子出版物出版单位107家，占全国的47%；网络出版单位45家，占全国的25%，涉足数字出版的经营机构4630家左右，占全国的21%；印刷企业2300多家，出版物发行企业6000多家，非公有出版工作室4000多家。
21世纪以来，党中央、国务院格外的重视包括新闻出版在内的文化工作，并根据新的形势作出了一系列重大决策。党的十六大提出了深化文化体制改革、发展文化产业的战略任务，党的进一步对深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣作出了战略部署。2009年，国务院制定出台了《文化产业振兴规划》，明白准确地提出要加快发展文化创意、出版发行、印刷复制、数字内容等重点文化产业。新闻出版总署出台了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》和《关于进一步推进新闻出版产业高质量发展的指导意见》，对出版体制改革和产业高质量发展中的具体问题进行明确阐述。经过近10年的发展，北京出版业的自身形态、管理体制、管理模式和出版业发展的内外部环境也都发生了很大变化：
一是出版业的产业属性得到确认，产业规模逐步扩大，已成为文化创意产业乃至国民经济的重要组成部分。2008年北京地区出版业实现增加值150亿元，占全市创意产业增加值的15%，在全市九大文化创意行业中居第二位；
二是随着出版业新技术的不断涌现，出版业态正在由传统的纸质出版向以信息技术为支撑的数字出版方向发展。北京地区是新型数字媒体最为集中的地区，仅涉足互联网出版经营的机构数量就有4630家，占全国的21%强；网络书店以无店面租金成本、无上架时间限制、无营业时间约束、无国界经营等实体书店难以望其项背的优势，正成为快速的提升的“蓝海”；
三是出版市场主体更加多元化，民营资本成为出版业中新兴出版生产力。北京地区民营书业占据了整个图书市场52%的“半壁江山”，成为北京发行业的重要组成部分；具有一定规模的非公有出版工作室有4000家左右，参与了从选题策划、编辑加工、印刷复制到出版物发行等出版产业所有的环节的经营活动。
四是出版公共文化服务功能强化，出版公共文化服务体系建设慢慢的变成了政府重要职责之一。在产业化的形式下，本市出版公共服务体系在探索中逐步完善，取得一系列成功经验。
五是管理环境变化，对政府管理服务提出了更加高的要求。随着依法治国战略的深入落实，政府职能不断转变，以及行政许可法等一批规范政府行为的法律相继出台，对行政管理的规范化、科学化、合理化，提升服务水平，推进依法行政、建设服务型政府提出了慢慢的升高的要求。
随着依法治国方略的不断推进，我市的出版法制建设也取得了显著成绩，初步形成了国家行政法规、部门规章和地方性法规组成的出版法律体系,对促进出版业发展、加强依法行政、提供公共服务方面发挥了重要作用。
由于我市的两个条例出台较早，随着上位法的先后修改，1997年的两个条例已经明显滞后，存在着诸多与上位法不一致的规定，其中与上位法有冲突的条款至少有10条，原有规定失去依据的有12条，这使得两个条例规定的许多条款实际上已经失效或者不再使用。例如：《北京市图书报刊电子出版物管理条例》第十五条规定“出版单位未经批准不得设立分支机构”和第二十二条规定“个人申请从事图书、报刊零售和出租业务的，应当有本市常住户口”，以及《北京市音像制品管理条例》第十八条、二十一条规定的关于音像制品批发、零售企业的许可条件，均超越了上位法规定范围；《北京市图书报刊电子出版物管理条例》中第十九条、二十五条、二十九条、三十条、三十三条中设立的出版物印刷特种行业许可、发行进口版图书指定经营、发行单位的主办单位、出版物批发票证统一印刷、托运提取出版物证明、发行境外出版物审核等制度，以及《北京市音像制品管理条例》第二十三条规定的放映单位设立许可制度，都已经被上位法废止。
随着2003年行政许可法的出台，两个条例的行政许可标准与行政许可法规定不一致的也有17条，根据2004年12月1日市十二届人大常委会第十七次会议《关于停止执行本市地方性法规中若干行政许可事项有关法律法规的决定》，两个条例中的上述条款也已停止执行。
此外，近年来全国地方出版立法形势发展非常迅速，几乎所有出版业相对集中的省份都纷纷出台了自己的地方法规。自2002年以来，已有十几个省份如上海、广东、辽宁、天津、江苏、湖北、黑龙江、江西、青海等完成了地方出版立法。目前，重庆、湖南、吉林等省区也在酝酿出版立法。
北京市的两个条例自1997年颁布以来，为本市出版业的发展发挥了及其重要的作用。随着首都经济社会的快速发展和出版体制改革的不断深化，出版业面临了一些新情况、新问题制约着其发展，而这样一些问题是现有的法律和法规内容没有涵盖的，迫切地需要通过新的地方立法来解决。最重要的包含以下方面：
建国以来，新闻出版业一直作为事业单位实行高度集中统一的管理体制。2006年以来，新闻出版系统贯彻全国文化体制改革会议精神，出版体制改革取得了突破性进展，出版业得到空前发展。随着出版体制改革的不断推进，出版业的产业和事业的双重属性已经明确，占文化产业重要份额的出版产业，正从传统的“事业”框架下嬗变出来。出版业的体制改革必然带来出版企业运行机制的深刻变化，同时要求政府必须由管制型向服务型转变，为出版业的发展提供良好的制度环境。
但是，我市现有的两个条例以及国家的三个行政法规都是在出版体制改革之前制定，缺乏促进产业高质量发展方面的规定，对出版单位还是以事业属性加强监管为最大的目的，具有较浓厚的管制色彩，这在相当程度上限制了出版产业的发展。同时，尽管我市今年来出台了一些促进产业高质量发展的政策，但是缺少法律保障，稳定性、长效性还不够。
随着现代出版市场体系的完善，市场主体更加多元化，市场要素更为丰富、流动更加活跃，非公有出版工作室、数字出版企业等业态方兴未艾，正成为新兴的出版生产力。但目前法规没明确其法律地位，缺乏对这些市场主体行为的规范，妨碍了企业进一步做大做强，制约了现代出版市场体系的建立。
北京地区具有一定规模的非公有出版工作室有4000家左右，参与了从选题策划、编辑加工、印刷复制到出版物发行等出版产业所有的环节的经营活动。据调查，目前北京地区80%的出版物和50%的畅销书是由非公有出版工作室策划运作的。然而，由于政策法规调整的滞后，对非公有出版工作室始终没明确的行为规范，政府有关部门对其进行管理、指导、服务没有依据。从促进出版产业发展角度看，这既限制了非公有文化工作室的发展，也削弱了出版单位发展的内在动力；从出版管理角度看，出版行政管理部门也难以掌握相关信息，给出版监管带来了极大的难度。
1997年国家制定《出版管理条例》和我市制定两个条例时，数字出版活动尚未纳入我们管理视线。但此后，科技与内容产业融合的形势飞速发展，基于互联网、通讯网、广播电视网的新型数字媒体不断涌现，数字出版已经成为一种广为传播的出版形式。数字媒体与传统媒体相比具有行为主体多、内容广、交易行为电子化等特点，这些特点给数字出版媒体的管理带来很多困难，如管理的综合协调难度加大，管理对象具有一定的不确定性，事前监管措施少，事后监管难度大，监管的技术性要求高等。而传统出版管理制度大多建立在纸介质和光盘介质的基础上，对数字媒体的管理措施尚存在着大量的空白。
目前印刷企业的设立要求以下条件：设立出版物印刷企业经营场所面积不得少于800平方米；注册资本不得少于200万元；具备两台以上最近10年生产的且未列入《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》的自动对开胶印印刷设备等。这些条件主要从全国印刷业的发展水平来制定的，但是北京印刷业的快速发展和首都产业定位来对这些条件提出了挑战：首先，由于印刷设备的升级，使得设备购置成本大幅上升，据测算以两台国产胶印机并配置相关生产设备和场地为例，设立一家出版物印刷企业的成本已经超过200万，因此200万的准入门槛已经失去意义；其次，由于现有资本和设备准入门槛较低，一些技术落后、污染严重的、管理不规范的小的印刷企业大量出现，存在“多、小、弱、乱”的问题，这一方面造成了印刷市场的混乱，盗印和违规印刷时有发生，另一方面产业结构不合理，企业自主研发、核心竞争力不强，发展质量远低于珠三角等南方沿海地区，也不符合北京发展环保高端印刷产业的首都定位，不符合建设 “科技北京”、“绿色北京的首都发展战略要求。
另外，目前批发企业的经营面积500平方米以上的限制不符合北京地区出版物发行业的实际，其原因主要：一是出版物交易的电子化、网络化与出版物物流配送的专业化，使得出版物发行企业对经营场所面积的要求越来越不重要，批发企业完全可以在小于500平米的营业场所里正常经营；二是从出版物发行业的实际情况来看，出版物发行属于微利行业，行业毛利润率不到10%，在目前北京地区房屋租金居高不下的情况下，房租成为了主要的经营成本，超过了营业额的10%。
随着出版体制改革的推进，出版业作为公益性文化事业和经营性文化产业的双重属性已经明确，这使出版管理正在从传统的单一“事业型”向企业“经营型”转变，面对新的形势和任务，传统的管理模式已经不能适应体制改革进程的需要，主要表现在：
一是出版行政管理职权配置不太完善。本市出版行政管理层级主要包括市区两级，而大部分行政职权主要集中在市级，随着出版业产业规模的不断扩大以及政府服务职能的不断凸现，过分集中的管理权限配置越来越难以适应市场监管的需要，这既增加了企业的办事成本和政府的管理成本，也不利于基层管理部门掌握企业的动态信息，实现行业动态监管。以印刷企业的管理为例，北京地区有2300多家印刷企业，每年新申请设立的印刷企业多达100多家，每年需备案的印制委托书有4万份之多。而这些职权都集中在市级管理部门，而市级出版行政管理部门专门负责印刷业务的工作人员仅有4名，这不仅不利于对印刷行业实行有效的监管，更不利于及时为企业提供高效的服务。从实际来看，区县行政管理部门对各辖区的情况比较熟悉，距离企业比较近，适当增加其管理职权，不仅有利于完善印刷业监管体系，更有利于节省行政管理成本，提高行政效能。
二是出版物市场监管尚未统一。由于历史的原因，在五大类出版物中，出版行政部门只管图书、报纸、期刊、电子出版物以及音像制品的出版、制作和复制。音像制品的发行经营活动则由文化部门负责管理。这种按部门分割的管理体制，妨碍了出版物市场的统一管理，造成了出版物发行市场的人为割裂，不符合企业经营实际，增加了企业的经营成本，限制了企业的多业态发展。
一是出版物印刷备案制度执行不力。根据《印刷业管理条例》规定，印刷企业接受出版单位委托印刷图书、期刊的，必须验证并收存出版单位盖章的印刷委托书，并在印刷前报所在出版单位省级出版行政管理部门备案。但是，实践中很多印刷企业不履行印制委托书备案程序，一方面是因为出版单位出于种种原因不向印刷企业开具印制委托书，而印刷企业由于自身弱势地位无法强求，现有法律法规对此也缺乏惩罚措施；另一方面是因为备案程序过于繁琐，印制每一本书至少需要出版单位、印刷厂、出版行政管理部门在印制委托书上盖章，印刷企业很难做到将每一本图书的印制委托书在印前交至当地出版行政管理部门备案。
二是内部资料性出版物监管有待完善。内部资料性出版物是我国出版体制的特有现象，其行为规范主要是依据1997年新闻出版总署的部门规章《内部资料性出版物管理办法》，其中规定“内部资料性出版物是本系统、本行业、本单位内部用于指导工作、交流信息的非卖性成册、折页或散页印刷品”。但是由于该制度脱胎于计划体制，在市场经济条件下，“本系统、本行业、本单位”这样的概念界定起来非常困难，行政许可条件难以把握；对于内部资料性出版物违规行为和非法出版行为的衔接也缺少明确规定，这给行政执法造成了很大困难。
三是出版物内容监管制度面临挑战。确保内容安全是出版业管理的中心任务之一。近年来，由于市场主体多元化和出版利益格局调整等原因，使原有建立在计划体制下的内容监管体系已越来越难以适应新的形势要求。非法出版、违规经营、虚假报道、有偿新闻等现象和出版物内容低俗等问题时有发生。责任编辑制度是确保出版内容安全的重要制度，这在《出版管理条例》中有原则规定，但对责任编辑的注册程序、权利义务和法律责任缺乏具体的规定。该制度在执行中存在许多问题，主要表现在责任编辑缺乏明确的行为规范，责任编辑及其他新闻出版从业人员职业资格的后续监管措施不足，对违法行为缺乏必要的法律责任等。
四是出版物鉴定缺乏规范。目前涉及出版物鉴定的相关法律层级非常低，尚未有一部法律法规或部门规章对出版物鉴定作出规范，现在仅有的依据是新闻出版总署的几个不完整的规范性文件。对非法出版物范畴的规定也不近相同，出版物鉴定程序规定很不完善，出版物鉴定的法律性质、鉴定范围、工作规则、鉴定效力等都缺乏明确的规定，这在实践中很容易引发纠纷。随着依法行政的推进，迫切需要通过立法对出版物鉴定予以规范。
出版公共服务体系是为弥补社会主义市场经济条件下市场失灵，确保改革发展的成果为全民所享，扩大公众对出版创作及阅读活动的参与，实现出版公益性属性的重要方式之一。现有法规制定的时候，公共服务尚未被明确提出，因此我市的地方性法规和国家法规对出版公共服务均没有涉及，这与我市近年来出版公共服务建设的实践发展十分脱离。
出版经纪活动是现代出版市场体系中联系作者和出版社之间的纽带，在图书出版、宣传营销、版权输出、国际推广和传播中发挥着重要作用。近年来我市涌现了一批优秀的出版经纪人，对推动我市出版产业发展起到了重要作用。但是对出版经纪人的行为规范尚无明确的法律依据，出版经纪人的水平良莠不齐，运作不规范，这不利于维护正常的交易秩序，也限制了出版物市场体系的完善。
出版行业协会在发达国家社会生活中发挥着重要作用。在很多情况下，它们的作用是政府和司法机关无法替代的。它们不仅在维权、市场监督和行业自律方面发挥着强有力的作用，甚至在行业立法、国际公约的制定方面也有着不可忽视的影响力。由于历史的原因，我国出版行业协会组织还处于初级发展阶段，在维护和促进行业发展中的作用还十分有限，在推动行业自律方面还缺少一定权威性，作为政府和行业间的纽带和桥梁作用还没有充分发挥出来。
本市出版业特别是发行和印刷也普遍存在着产业科技水平偏低、产业布局不够合理和不正当竞争等问题。这些问题在很大程度上是由于缺乏宏观规划或者是行业规划缺乏权威性的结果。
近年来，在我市出版物市场上，无照游商非法销售盗版、淫秽光盘和政治性非法出版物的问题屡禁不止，社会反响强烈。但由于出版法规中没有对游商当场处罚的规定，致使这个问题长期得不到解决。此外，对于违法经营额的计算在法规中没明确规定，致使在实施行政处罚时，同一种违法行为，如果用不同的计算方法，其罚款数额可能产生巨大差别。
鉴于现有两个地方性法规中的主要内容都已不能适应形势的需要，因此，建议废止现有两个条例，重新制定一部新的条例。新的条例不应只是原有法规的简单修补，而是针对北京市出版业发展面临的问题，根据目前出版发行管理职能已经由新闻出版局统一承担的现状，整合现有出版法规相关内容，制定一部涉及图书、报刊、音像制品、电子出版物、数字出版等出版形态以及出版、发行、印刷复制等出版环节，监管和促进并重的综合性法规。新的条例应以促进出版事业和产业高质量发展、加强市场监管及提高公共服务水平为目标，坚持国家法制统一，充分体现首都特色，本着“问题引导立法，立法解决问题”的原则，从首都出版业发展实际情况出发，贯彻落实国家有关法律法规，同时在地方立法中进一步补充完善相关规定以增强可操作性，为出版事业和产业的健康发展提供法制保障。
促进出版产业发展，不仅是出版体制改革的必然要求，更是提升本市出版业综合竞争力，扩大本市出版业在国内国际市场上的影响力的重要途径。目前，通过立法来促进出版产业发展，已成为各国的普遍做法。21世纪以来，日本相继出台了《内容产业促进法》、《文化产业振兴法》、《著作权中介业务法》等；韩国相继出台了《文化产业振兴基本法》、《出版与印刷基本法》、《设立文化地区特别法》等。为促进出版产业发展，建议在出版立法中设定以下制度：①确立出版补贴制度；②建立版权经纪人制度，确立版权输出奖励制度；③明确符合条件的出版企业经认定可以享受高新技术企业的相关优惠政策；④明确本市积极扶持出版产业园区的发展，推动出版业集聚发展。
2009年，新闻出版总署在《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》和《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》中将从事出版选题策划服务的非公有出版工作室界定为新兴出版生产力，明确其可以为出版单位提供内容、进行项目合作，解决了长期以来非公有出版工作室法律地位含糊不清的状态。
建议通过立法明确非公有出版工作室的法律地位，规定：①以备案登记的形式将非公有出版工作室纳入出版管理范围；②明确规定非公有出版工作室可以通过图书策划、组稿和编辑等内容供应方式以及项目合作方式等参与出版；③明确出版单位和非公有出版工作室进行项目合作中双方应遵循的行为规范——出版单位对内容的终审权、出版工作室在其选题策划出版物上的署名权；④明确非公有出版工作室对其选题策划的出版物所应承担的法律责任。
建议将数字出版纳入“出版活动”的定义范围，把包括互联网在内的数字移动平台等新媒体也纳入管理范围，设定的具体制度包括：①明确出版行政管理部门、行政执法部门、电信管理部门等相关管理部门对数字出版管理的相应职责。②明确数字出版企业在内容编辑中所应遵循的管理制度，如责任编辑制度。③明确数字出版企业通过信息网络传播法律、法规禁止内容的法律责任。④完善数字版权保护机制，提高保护的效果。
目前印刷、发行企业的门槛是按照全国平均水平设立的，不符合北京的实际情况，慢慢的变成了制约本市印刷、发行业发展的瓶颈。建议规定：①为打造符合首都产业发展定位的印刷产业，适当提高出版物和包装装潢印刷企业的注册资本和设备条件要求；②为了推动产业发展，增加就业机会，降低出版物批发和连锁经营企业的注册资本要求、取消经营面积限制。
针对出版管理职权配置难以适应产业发展和市场监管需要的问题，建议将印刷、发行企业设立的初审权和其他印刷品和装订制版企业的终审权下放区县管理部门。
针对出版物发行市场监管不统一的问题，建议统一图书、报纸、期刊、电子出版物发行企业和音像制品发行企业的设立标准和审批程序，鼓励企业多业态经营，减少企业的运行成本。
针对出版物印刷备案程序繁琐的问题，为提高管理效率，减轻企业负担，简化印刷备案程序，建议规定将出版物印刷备案由人工备案改为网络备案。
针对内部资料性出版物监管中存在的问题，建议明确申办内部资料性出版物的许可条件和主体资质，以及内部资料性出版物的使用范围。
责任编辑制度是确保内容安全的重要制度。2008年，新闻出版总署出台了《出版专业技术人员职业资格管理规定》，赋予了地方出版行政管理部门对本地责任编辑注册的管理权。建议结合北京真实的情况，细化责任编辑的行为规范、明确责任编辑的权利义务及法律责任。
出版物鉴定是出版行政部门的一项服务职能，在目前行政处罚和司法审判实践中往往扮演了核心证据的作用。为此，必须完善出版物鉴定制度，建议在立法中明确出版物鉴定的法律性质、鉴定效力、鉴定范围、鉴别判定程序、工作规则等。
为适应政府职能转变，强化出版公共服务职能，建议将出版公共服务体系建设纳入法律保障体系，特别是要通过立法充分发挥公益性出版单位的作用，加强农村和城市社区的出版公共服务体系建设。
为维护出版市场秩序，繁荣出版市场，建议明确出版经纪制度及出版经纪人的权利、义务和责任，通过资格登记、职业培训等制度。
为培育和繁荣出版市场，建议明确和加强出版行业协会的职能，扶持行业协会发展，充分发挥其在行业自律、维权，产业促进，政府决策参考中的作用。
建议明确行业发展规划的地位，政府相关部门的责任和编织行业规划的基本原则、程序、内容。
建议增加对擅自销售出版物的游商的当场处罚条款，并统一用销售收入作为计算违法经营额的标准。
当前出版体制改革的政策方针、方向和路线图已经明确，并逐步由试点向全面推开。但是由于出版业的意识形态属性较强，关系国家文化安全和社会和谐稳定，甚至关系到党的执政方式转变，因而更凸现了出版体制改革的极端复杂性，从而对地方性法规为体制改革提供法制保障提出了极高要求。这一方面需要我们认真研究、谨慎操作，不贪大求全，而是秉承“成熟一条、制定一条”的思路，把已经成熟的经验总结出来上升为长效制度保障；另一方面出版业的体制改革必然带来出版企业运行机制的深刻变化，同时要求政府必须由管制型向服务型转变，出版实践中将出现很多新情况、新问题，需要我们认真研究保持法规适度的超前性。
新闻出版总署的部门规章是出版工作实践中普遍适用的规范，规定了出版业许可制度的具体准入条件，但由于其主要是针对全国出版产业高质量发展的平均水平设定的，很多情况不适合北京的实际，需要地方立法根据地方实际情况对规章规定的许可条件加以调整。就此情况，在论证调研过程中应与新闻出版总署进行充分沟通并取得支持。
随着出版体制改革的不断深化，数字出版等新型出版业态方兴未艾，非公有出版工作室等出版市场主体大量涌现。但是，数字出版的概念目前全国在出版理论和实践上都没有明确的界定；如何确定非公有出版工作室权利和义务，也是一个值得研究的课题。因此，需要我们在立法过程中，认真进行调研和论证，准确把握和妥善规范这样一些问题。(作者单位：北京市人大常委会教科文卫体办公室)
